重磅发布：《强制分类政策背景下拾荒者与城市生活垃圾回收处理体系互动关系研究报告》

 

 

 

《强制分类政策背景下拾荒者与城市生活垃圾回收处理体系互动关系》

 

研究报告

 

 

 

 

 

 

 

摘 要

 

2019 年起，全国地级及以上城市将全面启动生活垃圾分类工作。

 

目前国家 及城市层面的垃圾分类政策主要作用于城市生活垃圾处理“正规”体系上，而对 拾荒者及其组成的“非正规生活垃圾处理体系”的作用界定不清。项目组通过案 头研究，深度访谈与观察等方法，围绕城市强制分类政策前拾荒者现状、拾荒者 目前在城市垃圾分类工作中的现实作用与客观角色、垃圾分类主体对拾荒者的认 知与态度、垃圾分类政策及其他政策与重大事件影响、拾荒者未来可能的发展路 径等几个主要问题开展了研究工作，最终得到以下几方面结论。

 

一、拾荒者是城市重要的亚群体，拾荒承载数百万人生计。他们数量众多， 集中在大城市内，年龄多在 40-60 岁之间，以专职捡拾、上门回收等方式获得生 活来源。除“专职”拾荒者外，还存在大量“兼职”拾荒者，以打工+拾荒的模 式补充收入。再有，社区退休居民、保洁员等也通过拾荒、收废品的方式获得额 外收入，成为另一种意义的“拾荒者”。

 

二、拾荒者长期游离于政策体系之外，但构成可回收垃圾处理主要力量。除 了提供生计来源、解决就业的社会功能外，拾荒者在城资源的回收方面起到重要 作用，2018 年我国拾荒者所捡拾的可回收资源量可以估算为 6451.8 万吨。同时， 各类群体整体对拾荒者的评价较为积极，特别是在资源回收方面，但另一方面， 也有很多人表达了拾荒者对城市管理以及城市垃圾处理体系的负面作用。

 

三、拾荒者政策敏感性、脆弱性强，但从未因政策性变动而彻底消亡。拾荒 者是城市流动人口管理的重点对象，城市管理、环境治理以及再生资源行业整治 等政策活动，奥运会、城市建设规划等重大事件，火灾等意外事件等，都会给他 们带来强烈冲击，造成人员不断来往更替。但在长期短期的政策事件的冲击下拾 荒者群体依然大量存在韧性很强，未来可能长期存在。

 

四、现行强制垃圾分类政策未将拾荒者群体纳入政策视野。总体来说，目前 国内以及各城市的垃圾分类相关政策规定多作用于居民、社区居委会与物业公司、 城市环卫清运系统、垃圾处理终端等重点主体上，对拾荒者与其构成的非正规垃 圾处理体系较少关注，尚未进入政策管理视野中。

 

五、强制生活垃圾分类政策给城市生活垃圾处理体系带来改变。这种改变包 括社区收集模式变化、设施与人员增加；运输方式变化与增加；后端分类处理变 化以及宣传等其他辅助性工作的增加。

 

六、强制分类政策对拾荒者影响有限，整体回收体系链条尚未发生断裂。在 目前的政策环境下，拾荒者未来一段时间仍会继续存在。但垃圾分类政策、管理 要求会给拾荒者的工作、生活带来不同程度的影响，受政策影响最大的人群是部 分单一收入来源的捡拾类拾荒者，其他类型的拾荒者所受影响有限，整体的回收 体系链条尚未发生断裂。

 

七、国内外已有拾荒者管理以及可回收废弃物回收处理相关经验。德国包装 废弃物回收的“二元回收系统”与巴西以“赛普利”为中心的拾荒者合作社模式 是城市废弃物管理的先进经验。其中巴西模式是经过一定组织协调，由社会组织 主导，将城市中分散的拾荒者整合起来统一培训管理，共同进行垃圾分拣、资源 回收。与我国目前的情况相比，更具有规范性与整合性，是我国拾荒者未来管理 的重要方向。同时国内方面，上海已有关于拾荒者管理以及可回收废弃物回收处 理的相关尝试。以类似第三方整编，政府购买服务的方式统一管理，实现该区域 内不再有零散拾荒者，给当地政府管理与拾荒者正规化发展都带来了便利。

 

八、拾荒者未来可有多种职业化、正规化发展路径。

（1）进入城市正规垃圾 分类处理体系，从事政府主导的垃圾分类、处理等工作；

（2）以市场化、或社 会化的形式进行整编、规范化管理，加入正规处理体系；

（3）经规范化管理后 继续从事非正规体系中的拾荒、回收工作，作为正规体系的补充；

（4）退出拾 荒、废品回收行业，转行或回老家。无论哪种模式都有一定可能性，同时也会各 自存在利弊。政府政策层面上，应有将拾荒者逐渐规范化管理的意识，不应简化 为“一刀切”式的清理取缔，应给予关注考虑，正视拾荒者群体，纳入政策管理 视野，实现拾荒者与正规处理体系的良性互动，逐步完善可回收物回收体系。

 

研究简介

 

2019 年 6 月，习近平总书记对垃圾分类做出重要指示。住房和城乡建设部 等 9 部门随后印发《关于在全国地级及以上城市全面开展生活垃圾分类工作的通 知》，决定自 2019 年起在全国地级及以上城市全面启动生活垃圾分类工作。

 

上 海率先颁布了《上海市生活垃圾管理条例》，全面开展生活垃圾强制分类，通过在社区内设置分类垃圾桶、居民定时定点扔垃圾、专人监督等方式进行；北京《北 京市生活垃圾管理条例》也于 2020 年 5 月 1 日起开始实施。

 

可见生活垃圾强制 分类将是未来大势。各大城市垃圾分类工作即将全面展开。 居民生活垃圾处理是一系列复杂的工作与流程，涉及到居民、社区、环卫部 门、城市政府、垃圾处理厂等多个主体共同作用，从垃圾产生到丢弃、收集运输、 回收可利用资源，最终进行填埋、焚烧等处理，这些构成了基本的城市中生活垃 圾“正规”处理流程体系。除了上述生活垃圾“正规”处理体系外，城市里还存 在“拾荒者”这一特殊群体，他们自己拾捡垃圾或者以收购方式回收垃圾中的可 利用资源（可理解为对应于垃圾分类中的“可回收物”），再售卖给资源再生中 心等相关机构，以此为主要营生。

 

拾荒者在城市垃圾分类生态图谱中不可忽视， 在尚未强制分类的时代，拾荒者实际上成为了城市垃圾管理中一支庞大而高效的 “非正规废品回收体系”，成为城市资源化转化的重要力量。如以北京为例，相 关数据显示，90%的城市垃圾“废品”是通过该体系被重新回收利用。如果没有 拾荒者的介入，每年将会有百万吨的可再利用的废品得不到回收造成资源浪费。

 

目前国家及城市层面的垃圾分类政策主要作用于“正规”体系上，期待能够 从整体上系统性实现城市生活垃圾的全面分类处理，而对“非正规废品回收体系” 在整个城市垃圾处理系统起到的社会功能，现实中尚未进入政策视野。

 

那么，随着一个拾荒者群体缺位的强制垃圾分类制度的逐步推行，某些环节的治理措施势 必会与拾荒者非正规处理体系形成的惯性之间产生张力甚至冲突，严重影响到拾 荒者“非正规废品回收体系”原有的正常运转，客观上会增加城市生活垃圾处理 的负荷，诱发因拾荒者社会功能的中断导致的诸多不可预期的问题，进而阻碍城 市垃圾治理工作的向前推进。

 

再者，政策中部分做法可能也为政府工作添加了负 担，拾荒者可以与强制垃圾分类政策良性互动，有从事垃圾分类相关工作的可能。例如，如上海垃圾分类监督员，以招募的方式从原有的处理体系中额外引入，带 来了整体系统中人力上的增量，且需要大量财政支出，这种模式是否能可持续地 进行，以及是否有更高效利于城市垃圾治理良性推进的办法，仍有待进一步商榷 和实践检验。

 

在这种局面下与趋势下，有必要将拾荒者放置在整个城市垃圾分类生态中进 行研究，探讨如何实现拾荒者与城市生活垃圾处理体系的良性互动。在万科公益 基金会的资助与指导下，零点项目组通过案头研究，专家与相关主体访谈，拾荒 者访谈与观察、拾荒者日记记录、标杆研究等方法，围绕城市强制分类政策前拾 荒者现状、拾荒者目前在城市垃圾分类工作中的现实作用与客观角色、垃圾分类 主体对拾荒者的认知与态度、垃圾分类政策及其他政策与重大事件影响、拾荒者 未来可能的发展路径等几个主要问题开展了研究工作。

 

项目组期待成果为城市垃 圾分类工作的推进积累更加充分的参考，也为我国未来城市垃圾处理体系的发展 转变提出合理建议。 但由于研究主题较为宏大，访谈样本数量不足、研究成员水平有限等问题， 本研究仅希望以一些简单的努力，从二者互动关系的视角出发，对拾荒者与城市 垃圾处理相关议题起到一些“窥一斑而见全貌”的作用。期待各位指正批评。

 

第一部分 前强制分类政策时代的拾荒者

 

一、拾荒者承载重要的社会功能

 

城市的发展带来了大量的生活垃圾。居民生活垃圾处理是一系列复杂的工作 与流程，涉及到居民、社区、环卫部门、城市政府、垃圾处理厂等多个主体共同 作用，从垃圾产生、到丢弃、收集运输、回收可以用资源、最终进行填埋、焚烧 等处理，这些构成了基本的“正规”城市的生活垃圾处理流程体系。然而在过去 相当长的时间内，并没有完善的体系将可回收部分进行回收利用，由此，除了上 述“正规”生活垃圾处理体系外，产生了拾荒者这一特殊群体，他们大多处于社 会底层，以拾捡垃圾或者收购的形式回收其中可利用的资源并卖给资源再生中心 等相关机构所得为生。

 

他们处于城市正规废弃物处理系统之外却与城市垃圾分类 息息相关，组成了庞大而高效的“非正规废品回收体系”，是城市资源化发展的 重要力量。 以往来看，国家及城市层面都对拾荒者的存在与资源回收的功能角色保持了 了“默认”或可称之为“忽视”的态度。各类政策对城市生活垃圾资源化回收利 用总的要求是专业化、市场化、规范化、全民化，对拾荒者主要是以规范管理为 主，态度中立。例如，《国务院办公厅关于建立完整的先进的废旧商品回收体系 的意见》（2011 年）中写到，“鼓励各类投资主体积极参与建设、改造标准化居 民固定或流动式废旧商品回收网点，发挥中小企业的优势，整合提升传统回收网 络，对拾荒人员实行规范化管理。”

 

由此，也使得拾荒者以一种低存在感、“灰 色”的状态存在，与其构成的“非正规处理体系”与城市生活垃圾正规处理体系 长期并存。在这种条件下，我国拾荒者数量一度逐渐壮大。 拾荒者的存在也引起了许多研究学者的关注。从目前来看，广义上的拾荒者 既包括在居民社区垃圾桶内、垃圾中转站、垃圾场等地翻捡获取可回收物的人， 也包括通过从居民手中低价购买可回收物后再进行售卖的人，此外还有社区内从 事保洁、垃圾清运并业余进行拾荒回收的人等。拾荒者群体数量众多且不固定， 拾荒者数量难以进行精确计算，国内外研究者曾做过一些统计估算。

 

据北京市市 政市容管理委员会副总工程师王维平统计，2009 年时全国 660 多个城市，共有 近 230 万拾荒者2；美国学者 Martin Medina 的研究则显示 2018 年时中国有 600 万拾荒者；在中国生活多年的美国记者艾明德 2014 年推出新书《垃圾场星球》 中估计中国有 1000 万拾荒者，并称实际数字可能不止这些。3 根据对以往研究的归纳与整理，国内拾荒者多集中在大城市内。北京、上海 等经济发展水平高、人口密集的城市，产生大量的各类废弃物，因此也聚集了数 量庞大的拾荒者。

 

项目组结合经济发展水平、人口规模以及城市地方政策特点等 因素，选取了上海、北京、深圳、成都四座城市开展拾荒者研究。其中，上海、 北京、已经实行强制分类政策，深圳与成都也即将展开生活垃圾强制分类，相对 而言，北上广深的外来拾荒者有所不同，而成都拾荒者中本地人士较多。

 

本研究所述“拾荒者”是指通过拾取、收购等方式从城市社区居民生活垃圾 中获取可回收利用资源，进行出售并换取经济收入的人群。（后文所述“拾荒” 也包括拾取、回收收购等方式）在研究前期，项目组根据实际存在情况与以往文 献，归纳出以下四类拾荒者作为研究的主要对象：

 

A.专职捡拾拾荒者，在社区内垃圾桶、垃圾点内翻捡拾取可回收垃圾并出售， 以此为主要经济来源；

B.上门回收“拾荒者”，主要在城市中走街串巷，从居民手中购买可回收垃 圾并出售，赚取经济收入，一般也是其收入的主要来源；也包括在社区附近的， 以个人或家庭为单位的小型垃圾回收站/点，居民可直接将可回收垃圾售出。

C.社区内普通居民拾荒者，利用空余时间捡拾可回收垃圾做收入补充，通常 以老年人或低收入者居多；

D.社区保洁员兼职拾荒者，利用工作便利收集可回收垃圾进行售卖、获取额 外收入的社区保洁员、垃圾清理员等工作人员。 项目组成功访谈来自上海、北京、深圳、成都四个城市的各类拾荒者共 22 名，绝大多数是城市外来人口，从事拾荒行业 1 年至 20 余年不等，年龄最小的 不足 20 岁，最大的在 70 岁上下。 拾荒者年龄集中在 40-60 岁之间。

 

从访谈结果综合来看，拾荒者群体具有 年龄偏大、外地人居多、文化水平偏低的特征，多数学历在初中水平。拾荒者年 龄结构大致如下图所示，数据由各类群体（包括拾荒者本身）对拾荒者群体的年 龄结构进行粗略估算得出。相对具有共识的意见是，拾荒者年龄以 40-60 岁为 主。除访谈外，项目组在四座城市的部分小区，选取固定时间段对来往的拾荒者 及其拾荒行为进行了观察，粗略估算年龄在 40-60 岁之间的拾荒者占到八成以 上。

 

 

拾荒是重要的收入来源

 

拾荒者也是劳动者，与社会中很多其他职业一样， 他们通过自己的劳动谋生，以此作为一种“职业”。拾荒者选择拾荒主要出于两 个原因：经济性原因与社会性原因。由于年龄太大、文化水平低或缺少相关职业 技能等原因，拾荒者难以找到一份能养家糊口的工作，最后选择拾荒。社会性原 因主要是受亲属、同乡等影响而进行拾荒。

 

其中，经济性原因是主流。拾荒者获 得的收益与城市的繁华程度息息相关，越是具有活力的城市，产生的垃圾越多， 拾荒者可以回收、售卖的可再生资源也就越多。

 

因此，一线城市自然地成为了拾 荒者谋生的首选之地。 访谈发现，除去专职单一从事拾荒、收废品的拾荒者外， 还有很多人以打零工+拾荒的方式，共同获取日常收入。

 

可见，拾荒作为专职或 兼职职业，都具有提供生计来源的社会功能。 从访谈结果来看，这些城市中多的数拾荒者能够通过拾荒获得基本的收入保 证。其中，专职从事回收、收购废品的拾荒者收入较高，部分月收入可达到 4000 元及以上，捡拾为主的拾荒者收入一般在 2000 左右，兼职拾荒者则一般每月能 够通过拾荒获得 1000 元左右的收入。与目前各城市最低工资标准（北京市 2200 元/月、上海 2420 元/月、深圳 2200 元/月、成都 1780 元/月）相比，拾荒者收 入可基本与该标准持平或更高。

 

 

二、拾荒者构成可回收垃圾处理主要力量

 

除了上文提到的提供生计来源、解决部分人群就业的社会功能外，拾荒者在 城市资源回收方面起到重要作用。综合案头数据和实地调研资料，项目组尝试对 2018 年我国拾荒者所捡拾的可回收资源量及其经济价值总量进行估算。

 

进行估算前，首先需要对目前国内城市生活垃圾处理体系及资源回收系统进 行大体了解。目前我国正规垃圾处理体系尚未建立起完整有效的再生资源回收系 统，以拾荒者为中心的非正规垃圾处理体系是生活垃圾中可再生资源回收链条上 的重要力量，对资源有效回收利用起到重要作用。

 

对于城市正规垃圾处理体系来说，要实现可再生资源的回收利用，需要废弃 物流转的每一个环节都到位。任何一个环节出现问题，都将前功尽废、链条失灵。 万科公益基金会与零点有数《2019 年城市社区居民生活废弃物管理信心指数与 意识行为研究报告》4显示，我国目前城市社区垃圾分类设施的配备情况仍不理 想，垃圾清运的规范性也亟待提升，社区居民分类的积极性尚未被充分动员起来。

 

《报告》同样显示，我国城市居民参与垃圾分类情况且呈现很大的城际差异 性。项目组对北京、上海、深圳、成都四个城市社区的实地观察也证明了这一点：

 

上海市的垃圾分类政策推行卓有成效，居民已初步形成分类习惯。而其他城市观 察过程中，几乎没有发现自觉进行垃圾分类的情况。 在这种条件下，受经济利益驱动，大量拾荒者涌现，除从垃圾投放点、垃圾 桶拾取可售卖垃圾外，拾荒者还会与居民、物业、工厂乃至清运车司机等群体建 立联系，从他们手中收购废弃物，介入生活垃圾运输至转运站前的各环节进行可 回收物回收售卖。

 

所以可以说，各类拾荒者与其后端的“非正规垃圾处理体系” 是生活垃圾中可再生资源回收的主要力量，每年有大量资源通过这一体系得到回 收。 项目组设想出三种可能的方法对拾荒者的资源回收数量与价值进行估算。

 

第一种估算方法：在单位时间内，拾荒者回收资源总量（Q）为拾荒者总人 数（N）与单人平均捡拾量（S）的乘积。公式如下所示： 𝑄 = 𝑁 × 𝑆 （1）

 

第二种估算方法：单位时间内，拾荒者回收资源总量（Q）为回收站中拾荒 者回收贡献比（P）与每个回收站回收的废弃物数量总量（M）、回收站数量（n） 的乘积。 𝑄 = 𝑃 × 𝑀 × 𝑛 （2）

 

第三种估算方法： 受垃圾清运情况与可再生资源回收等因素的影响，垃圾 清运量与垃圾产生量之间存在一定的差距，由前文得知拾荒者是生活垃圾中可再 生资源回收的绝对力量，可以近似地认为这一差距即拾荒者所回收的可回收资源 总量。

 

但同时，由于清运后端还有可能存在部分可回收物被其他人群分出利用的 情况，因此，本方法为极值估算，将清运量与产生量的差额全部归于拾荒者所获 取。 故单位时间内，拾荒者资源回收总量（Q）为生活垃圾产生量（Z）与清运量 差额（C）。则 𝑄 = 𝑍 − 𝐶 （3） 在此基础上还可估算拾荒者回收资源的经济价值，即拾荒者的资源回收总量， 与各类回收资源的比例和价格相乘并求和。如果所回收资源有 m 种，所占比例分 别为𝑟1，𝑟2，…，𝑟𝑚，再生资源中心的收购价格分别为𝑝1，𝑝2，…，𝑝𝑚，式中 j=1， 2，…，m；则所回收资源量的总经济价值: 𝑉 = ∑ 𝑄 × 𝑟 × 𝑝 𝑚 𝑗=1 （4） 三种估算方法比较 综合专家意见、实际访谈情况和案头数据查找情况，第一种估算方法误差较 大。

 

这一方面是因为拾荒者群体中外来流动人口比例大，其数量规模难以进行准 确的估算；

 

另一方面是因为拾荒者群体间的捡拾量受活动方式（翻捡垃圾桶、上 门回收或其他）、专职兼职（专职普遍收获量更大）、城市差异（不同城市间拾 荒者生态存在差异，如北京市多数拾荒者流动性较小，活动集中在社区附近，而西部城市拾荒者的活动范围往往会覆盖几个街区）等因素影响，内部差异很大。 根据此种方法，项目组设计了拾荒者日记这一方式，请所有拾荒者记录自己两周 内每日拾荒收获，并进行数量估算。

 

第二种估算方法的难点在于获得拾荒者贡献资源的比例。

 

由于城市回收站系 统的复杂性，居民或捡拾型拾荒者手中的可回收资源在流入大型收购站之前，往往会经历一个或多个的中间商环节（即小型收购点），而这些收购点里的可回收 资源并非全部都流向大型收购站，部分家具、家电直接进入二手市场，也有部分 无正规经营执照的回收作坊会对回收的资源进行二次加工后作为原材料出售给工厂（受访者 102、113 &117）。

 

此方法所需各类回收站回收数据无法获取全面， 故项目组舍弃此方法。 第三种估算方法是专家比较认可、数据来源更权威、估算误差较小的方法， 项目组将主要采取这一方法对拾荒者回收资源经济价值总量进行估算，但是这一 方法也受到再生资源价格波动大、不同月份拾荒者各类回收资源比例变化大等不 可控因素的影响，由此，项目组使用再生资源信息网上最新的数据作为单价估值， 并使用周燕芳 5 等对北京市拾荒者回收各类资源的数据为比例估值。

 

拾荒者资源回收总量估算

 

根据第一种方法，项目组设计了拾荒者日记这一方式，请参与访谈的所有拾 荒者对自己两周内每天的拾荒收获进行记录，最终，项目组成功回收 21 份拾荒 日记。根据拾荒者类型的不同，分为三个主要类别进行整理计算。

 

首先，专职类拾荒者平均每日捡拾或回收塑料瓶、易拉罐、废旧纸张、废旧 金属类可再生资源共 239.8 斤，（折合 119.9 公斤）。此外，也回收其他家用电 器、电子产品、废旧家具、其他杂物等。每日平均收入 169.8 元。

 

 

其次，兼职类拾荒者平均每日获取废品量相对专职拾荒者较少，共回收捡拾 塑料瓶、易拉罐、废旧纸张、废旧金属类可再生资源共 96.1 斤，（折合 48.0 公 斤）。此外，同样会回收其他家用电器、电子产品、废旧家具、其他杂物等。每 日平均收入 68.4 元。

 

 

最后，退休兼职类拾荒者平均每日获取废品量最少，共回收捡拾塑料瓶、易 拉罐、废旧纸张、废旧金属类可再生资源共 64.6 斤，（折合 32.3 公斤）；对家 用电器等大件物品回收较少，日常杂物回收较多。每日平均收入 39.2 元。

 

 

根据以上日记数据以及美国学者 Martin Medina“2018 年时中国有 600 万拾 荒者”的说法，以每名拾荒者每年工作 300 天进行估算，则可估出 2018 年中国 拾荒者捡拾回收的资源量：

 

（1）全部以专职类拾荒者估算：

119.9 公斤 × 300 天 × 6000000 人 = 2.16 × 1011 公斤，折合 21600 万吨

（2）全部以兼职类拾荒者估算： 48 公斤 × 300 天 × 6000000 人 = 8.64 × 1010公斤， 折合 8640 万吨 由于实际情况中，如前文所述，专职、兼职类拾荒者数量比例无法得知，且 不同城市所能够获取的回收物数量可能有差异，因此国内总体回收量可能远小于 上述结果。同时，由于拾荒者访问与日记数量有限，且数据准确性与真实性难以 确认，因此估算仅供参考。

 

采取第三种估算方法计算拾荒者资源回收的经济价值总量还需要得到拾荒 者的资源回收总量数据，项目组采取时间序列预测方法，使用下列公式进行计算： 𝑍𝑛 = 𝑍0 × (1 + 𝑆) 𝑛 （5） 上式中，𝑍𝑛表示所求年份的垃圾产生量，𝑍0 表示基期年的垃圾产生量，S 表 示垃圾产生量的年平均增长速度，n 表示所求年份与基期相隔年数。

 

根据这一理 论模型，以 2004 年为基期，假定 2010 年的垃圾清运量处于特殊的理想状态，即 该年的垃圾产生量等于清运量 15804.8 万吨。据国家统计局数据，2010-2018 年 我国生活垃圾产生量的平均增速约为 8%，根据上式可以推算出 2018 年我国生活 垃圾产生量至少为 29253.6 万吨，同年我国生活垃圾的实际清运量为 22801.8 万 吨，其差额为 6451.8 万吨。

在我国垃圾回收的主要力量是拾荒者这一条件下， 2018 年我国拾荒者所捡拾的可回收资源量可以估算为 6451.8 万吨。

 

拾荒者回收资源的经济价值总量估算

 

综合案头资料和实际调研，以及对拾荒者拾取的可回收资源类别、各类占比 和单价做出估算（见下表），同时已知 2018 年我国拾荒者所捡拾的可回收资源 量可以估算为 6451.8 万吨，则采用第三种估算方法中的公式（4）进行估算，可 得 2018 年拾荒者资源回收的经济价值总量为 2028.14 亿元。

 

其中，钢、铜、铝、 塑料和纸的单价来自于再生资源网，6其他的单价选取单价最低的废纸单价为参 考价，各类占比同样参考周燕芳等对北京市拾荒者的研究。

 

 

为了更好地理解拾荒者在城市垃圾处理体系中的角色作用，项目组邀请了废 弃物管理各个相关主体和专家对拾荒者的功能与角色进行评价，总的来说，各类群体对拾荒者的作用与贡献评价较为积极正向，同时也有声音认为拾荒者群体 “影响市容”。

 

 

各类群体整体对拾荒者的评价积极，特别是在资源回收方面。

 

多数人认同拾 荒者在城市垃圾处理过程中发挥着回收利用资源的重要作用: “目前拾荒者对垃圾分类回收是避免资源浪费，而国家难以做到同样细致 的分类，分类工作量过于巨大；” --- 受访者 102 北京清运调度员

 

“垃圾处理系统建立的过程是滞后于垃圾的产生的，没有纳入的部分流入 了非正式的系统，而可回收资源的分散性分布的特征，让资源回收的成本增高， 是他（拾荒者）的劳动把这些本来是零价值的废物重新赋予了价值。” --- 受 访者 215 废品回收公司人员

 

另一方面，部分受访者表示拾荒者群体对市容环境有不良影响。 “影响市 容”、 “没文化”等是出现最多的负面评价。

 

各类主体中，政府工作人员对拾 荒者群体的整体负面评价较多，主要原因是拾荒者群体（主要指翻捡、捡拾类拾 荒者）对城市市容环境和社区安全造成不良影响。这可能也在一定程度上能够解 释在现行政策框架下尚未将拾荒者纳入其中的部分原因。

 

“（拾荒者）对市容有一些影响，因为现在北京属于是发展中的一个城市， 并且是在突飞猛进的一个趋势往前走” --受访者 108，北京城市管理监督指挥 中心工作人员

 

“等于说政府把他们都安置好，然后也不要都闲散在外面，因为其实（拾荒 者）闲散在外面的话，一是影响市容环境，二是就是有很多就是不稳定的因素在 里面” ---受访者 202，上海绿化市容局工作人员

 

 

同时，也有不少资料显示出拾荒者在城市中处在边缘化的位置，对城市管理 以及城市垃圾处理体系的负面作用。有研究者认为拾荒者干扰了城市正规垃圾处 理体系的良性运转，削弱了垃圾分类的效果，例如，拾荒者们有可能会将居民已 经按照标准分好类的垃圾重新混合，散在一地，并可能造成环境二次污染，不良 气味肆意扩散，增加了城市垃圾分类处理负担。

 

再如，拾荒者虽然使大量资源得 到回收利用，但他们只是回收走了高经济价值、可直接售卖的部分，留下了其他 可利用但经济价值低的部分。这种条件下，原本可以参与到社区垃圾处理的公司 由于拾荒者的存在，无法获得有经济价值的可回收资源，无法获得足够利润，难 以维持，给城市生活垃圾回收处理正规化、市场化带来了阻碍。另外，拾荒者还 会具有组织化、帮派化的特点，也可能带来社会不安定隐患 。

 

三、拾荒者对政策敏感性、脆弱性强，但从未彻底消亡

由于拾荒者工作性质的影响，多数拾荒者存在居住条件、卫生条件较差的问 题，同时也会因货物存放、运输等原因而影响环境、交通，甚至带来安全隐患。 因此，他们往往是城市流动人口管理的重点对象。一些相关的政策规定会直接影 响到他们的工作生活，重大事件特殊时期的管理，他们也往往首当其冲。

相比于目前的强制垃圾分类政策，这些城市管理政策、突发事件给他们带来的影响更为 直接、明显。 从根本上来说，这些影响一方面来自于城市发展过程中的计划与必然要求， 例如，城市功能建设，再生资源行业整治，举办奥运会、亚运会，召开两会等； 另一方面则来自于计划外不可预知的重大突发事件，如火灾等灾害。这些规划与 事件带来了城市市容、环境卫生方面的管理要求，也引起了对城市人口的管控， 进而产生广泛的日常城市管理、社区管理工作，交通管理等要求，给拾荒者带来 日常拾荒行为与长期生存发展方面的影响，造成废品回收体系周期性的中断乃至 长久的衰退。

 

 

日常性影响

 

从日常方面来看，拾荒者普遍有与城市管理部门、交警、社区物业或居委打 交道的经历，拾荒行为都会受到管理，特别是城市重大活动、检查期间。如，社 区规定不许在楼道里堆放废品，会提醒尽快卖掉，一些小区不允许外来拾荒者进 入；交警对进入市区的拾荒者进行罚款、没收车辆，城管对回收站占地经营的管 理，禁止乱堆乱放等。

 

这些事件及管理法涉及的时间短，范围较小，严重性不高， 整体上未对拾荒者及整体废品回收体系造成严重影响。

 

长期重大影响

 

更上层的治理规划、重大事件等影响，对拾荒者的生存与整体废品回收体系 的影响相对更长期，更明显，会带来整个行业的萎缩。

 

首先，与垃圾分类息息相关的再生资源行业整治工作，专门针对拾荒者及各 种废品回收站等这一回收链条展开。很多无证无照经营的回收站在整治中被迫关 停，总体数量下跌。例如，在访谈中有拾荒者提到，上海十几年前的时候废品站 很多，而现在只能到固定的几个回收站去卖废品，也有拾荒者对此进行估计，近 两年上海的收购站大概少了三分之二，原因可能在于政府规范化管理，办证困难。

 

其次，奥运会、亚运会这类国际、国内大型活动，会带来特定城市管理上的 周期性与时效性。奥运会是其中最明显、最典型的例子，成为了北京城市管理整 治的一个契机。据北京城市管理监督指挥中心人员介绍，2007 年以前拾荒者数 量还比较多，在北京奥运会准备与举办期间，从 2008 年开始清理三无人员，清拆乱搭、乱建窝棚，有很多拾荒者被迫不能出行，甚至有部分被遣返。随后，从 2012 年开始到如今，基本完成治理，清除了市区内城中村。拾荒者数量也逐年下 降。也有拾荒多年的拾荒者提到，奥运会是个典型的节点，期间各种回收站减少 了有 200 多家，奥运会后又多了一些，到 2015-2016 年左右达到饱和。

 

再有，城市建设规划也会作用于拾荒者这类特殊群体。北京、上海这类国际 化大都市，在城市建设管理方面要求要远高于其他城市。如，人口控制要求，北 京 2016 年十三五规划中提出到 2020 年全市常住人口总量控制在 2300 万人以内， 上海规划是将总人口控制在 2500 万。这就会对城市落后产能、非就业人口、流 动人口等带来很大限制，大量整治无证经营、开墙打洞等。拾荒者们有“人少了 —>产生的垃圾少了→拾荒工作不好干”的感受，受到较明显的影响。

 

“受一定影响，因为人少了，生意不好干了。搬走的很多，以前的大马路 违建的，还有小商品房，门面房都给拆掉了，嫌上海的外来人太多了。” --受 访者 204，上海回收拾荒者

 

另外，一些意外的突发事件常常成为城市新一轮环境整治与人口疏解的引线。 给本来就脆弱的城市边缘人带来新的冲击。如 2017 年经历了大兴火灾、昌平电 动车起火等事件过后，北京开展了安全隐患大排查大清理大整治专项行动，加强 对流动人口和出租房屋管理、严格查处非法违法经营行为等。也对拾荒者废品收 集、人员居住产生了较大打击。

 

“从那个事（电动车起火）以后就开始清理城中村，尤其像那种不规范的垃 圾堆放点，就是怕产生火灾，包括地下室，集中清理了一批，清的越远越好。”

 

以上这些情况可以看出，拾荒者群体对政策事件的敏感度高，稍有变动就可 能带来严重冲击，“功能”受损，造成人员不断来往更替。但是，另一方面，在 长期短期的政策事件的冲击下拾荒者群体依然大量存在，从未消亡。也正表现出 了这一群体的韧性，未来可能长期存在。对拾荒者的访谈也同样印证了这一点， 许多受访者从事拾荒、回收工作已经长达 10 年以上甚至部分达到 20 年之久。还 有许多受访者表示，未来依然如果没什么大的变数，仍会继续从事拾荒。

 

“不干怎么办，书没有读多少，这个东西我觉得不干不行，至少现在还有很 大利润” “也没有什么好活干，我暂时没有什么想法，慢慢的干”

 

总的来说，拾荒者在我国产生时间早，规模大，拾荒为这群人提供了生活来 源。这些群体长期从事拾荒的意愿较高，因此，这一群体可能会长期存在。而从政府管理角度来说，拾荒者一方面在城市废品处理回收方面发挥了重要作用，仍是可回收物处理的主力，依然有存在的必要性与可能性；另一方面，他们也给城 市带来了诸多负面影响、较难管理。所以目前政策上客观存在并未将拾荒者群体 纳入视野，也使得后者可能难以被纳入到正规处理体系中来。

 

第二部分 强制分类政策对城市生活垃圾处理及拾荒者的影响

 

一、现行政策尚未将拾荒者群体纳入视野

 

垃圾分类政策，在这里指各级政府在生活垃圾处理方面的各种管理办法、规 定等。这些政策既有宏观指导的通知、意见等，也有较为具体的管理办法；既有 政府的行政文件，也有经全国人大、地方人大立法的法规条例，既包括全国性统 一的政策，也包括依据各地实际发展特点设立的地方性政策，从不同层面、以不 同的力度对生活废弃物管理、生活垃圾分类做出规定。

 

其中，典型性的政策、法 规文件包括如《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》、住建部等部门《关 于在全国地级及以上城市全面开展生活垃圾分类工作的通知》、国家发改委和住 建部《生活垃圾分类制度实施方案》、《北京市生活垃圾管理条例》、《上海市 生活垃圾管理条例》等。

 

根据归纳汇总，很多城市生活垃圾管理已经进入法治时代，对垃圾分类进行 强制要求。截至 2020 年 3 月，全国首批 46 个生活垃圾分类试点城市中，已有 11 个城市出台了地方性法规，如《上海市生活垃圾管理条例》、《北京市生活垃圾 管理条例》、《杭州市生活垃圾管理条例》等；有 17 个城市出台了政府规章， 如《重庆市生活垃圾分类管理办法》、《昆明市城市生活垃圾分类管理办法》， 还有 16 个城市出台了规范性文件。

 

垃圾分类政策规定对当地的垃圾分类工作进行不同的指导与管理，围绕生活 垃圾投放收集、管理、运输、处理等环节，对居民、社区居委与物业公司、城市 环卫清运系统、垃圾处理终端等不同主体做出相应要求。由于各省市人口数量、 发展水平、生活垃圾产生数量与处理模式不同，因此各地垃圾分类的实质规定与 要求也有很大差异，地方的条例政策更能体现实际的生活垃圾分类规定情况。

 

其中，《上海市生活垃圾管理条例》是地方立法的一个典型。《条例》于 2019 年 1 月通过，自 2019 年 7 月正式开始实施。上海自此开始强制性的生活垃圾分 类，成为国内领先、垃圾分类最全面的城市，引领国内城市未来垃圾分类管理的 方向。条例涉及的主要内容为生活垃圾源头减量、全程分类、资源化利用、无害 化处置，对各个主体的责任进行了规定：市、区政府统筹协调，乡镇、街道政府 对日常管理工作具体落实，产生生活垃圾的单位和个人是生活垃圾分类投放的责 任主体等。

 

条例对分类措施等也做出了明确规定，包括逐步推行生活垃圾定时定 点分类投放；分类收集、运输、处置（对可回收物、有害垃圾实行定期或者预约 收集、运输；对湿垃圾实行每日定时收集、运输；对干垃圾实行定期收集、运输）； 可回收物交由可回收物利用企业进行资源化利用；鼓励积分兑换等多种方式促进 分类习惯；实行生活垃圾管理社会监督员制度等。

 

另外一个代表性的地方立法是《北京市生活垃圾管理条例》。 北京作为首 都，如何进行垃圾分类管理同样引起了全国的广泛关注。北京的条例与上海相比， 总体上目的要求基本一致，实质具体规定稍有差别，各有侧重。

 

 

总体上来看，这些政策规定多作用于居民、社区居委会与物业公司、城市环 卫清运系统、垃圾处理终端等重点主体上，相对而言，对于拾荒者与其构成的非 正规垃圾处理体系较少关注，尚未纳入政策视野中。值得注意的是，《北京市生 活垃圾管理条例》中明确规定，生活垃圾分类管理责任人应及时制止翻拣、混合 已分类的生活垃圾的行为，9对拾荒者进行抑制。由此，也会给拾荒者们带来或多 或少的影响，进而这种影响也可能会反作用于城市正规垃圾处理体系，造成可回 收物处理压力的增加。

 

二、政策对城市生活垃圾处理体系带来改变

 

生活垃圾分类的最核心要求在于分类收集、分类运输与分类处理。这就要求 从前端社区内垃圾投放收集设施，中端运输转运流程，到后端处置方法整个体系 都要进行升级更新。

 

社区收集模式变化、设施与人员增加

 

在最前端的分类收集环节上，要求配备标志清晰的分类收集容器，布局优化， 如新增分类垃圾桶，并统一标识。目前已有很多城市社区完成垃圾桶的更新，并 每家每户发垃圾桶、垃圾袋等。在进行垃圾分类准备的北京，还有物业公司人员 提到可能需要配备摄像头等设备。此外，还需适当引入市场化力量，智能化回收设备等。

 

“杭州会引入民营企业，或者是专门搞这个回收公司的企业来协助做这个 （垃圾分类）事情。”“利用杭州的经济活力，引入一些智能箱等，回收公司回 收，定时收走。” --受访者 104，浙江大学公共管理学院教授

 

另一方面便是新增社区监督员、分拣员等人工。

 

“垃圾分类专管员，肯定是投入大量的人力的。因为本来是没有这些人的， 这个工作是新开出来的。” --受访者 202，上海某绿化市容局工作人员

 

“如果真要有垃圾分类了，我们这边肯定也会派工作人员去监督，有一些大 爷大妈，或者年轻人不会分类，我们也是需要重新了解和学习，然后去帮助住户 更好的划分。” --受访者 109，北京某小区物业经理

 

运输方式变化与增加

 

《生活垃圾分类制度实施方案》中对运输的总体要求，包括改造城区内的垃 圾房、转运站、压缩站等，适应和满足生活垃圾分类要求。更新老旧垃圾运输车 辆，配备满足垃圾分类清运需求、密封性好、标志明显、节能环保的专用收运车 辆。鼓励采用“车载桶装”等收运方式，避免垃圾分类投放后重新混合收运。建立符合环保要求、与分类需求相匹配的有害垃圾收运系统。

 

在这种要求下，传统的“一趟式”收运模式不能满足运输要求。由此可能 生两种方式的变化，一是调整车辆，使用分箱式收运车分别存放运输其他垃圾和 厨余垃圾，但容易引发收运效率下降和无法直接运输，必须中转站二次转运的问 题；二是重新规划收运路线，各类垃圾分开收运，环卫收运体系进行系统性调整， 如车辆增加、收运次数与时间增加等。无论何种方式，都涉及了运输车辆配置的 改变，以及对中转站要求的上升。

 

以上海为例，为了分类之后湿垃圾的及时转运， 根据《上海市生活垃圾全程分类体系建设行动计划(2018-2020 年)》，2018 年新 增 16 辆有害垃圾专用运输机动车;全市湿垃圾专用收运车辆达 640 辆。2019 年， 全市湿垃圾专用收运车辆将达 780 辆;2020 年，达 920 辆。平均每年新增车辆购 置费用近 5000 万元。相关车辆购置、中转站升级等费用，必将对地方财政 造成压力。 项目组对专家与各类主体的访谈同样也印证了这一点，很多受访者 提到运输车辆、中转设备的必要变化：

 

“那政府肯定是投了相当大的资金和人力、物力，因为首先你这个垃圾车就 要分成四类垃圾车来清运不同的东西。” --受访者 202，上海静安区绿化市容 局工作人员

 

“第一个就是清运车，还有一个是垃圾中转站的设备的升级改造。” -- 受访者 108，北京城市管理监督指挥中心工作人员

 

除了车辆等设施的增加，对环卫一线工作人员的工作量也有了新的要求，需要增加人员或延长工作时间。

 

“我们这里是没有增加人员，但是下面一线作业的人员工作强度增加了， 就是以增加工资的形式，多劳多得”---受访者201，上海浦东某环卫公司清运负责人

 

后端分类处理变化

 

在后端处理上，要求积极探索建立集垃圾焚烧、餐厨垃圾资源化利用、再生 资源回收利用、垃圾填埋、有害垃圾处置于一体的生活垃圾协同处置利用基地， 安全化、清洁化、集约化、高效化配置相关设施，促进基地内各类基础设施共建 共享，实现垃圾分类处理、资源利用、废物处置的无缝高效衔接，提高土地资源，节约集约利用水平，缓解生态环境压力。

 

其他辅助性工作

 

除了社区、环卫系统的直接投入外，为了实现垃圾分类还需要各方政策推动， 监督、管理与执法，媒体宣传，教育科普培训等方面的辅助性工作，增强居民垃 圾分类主体的意识与责任感，营造全民分类的环境氛围。这些都需要各部门的紧 密配合，加强工作联结。

 

这些变化一方面需要大量的人力、财力投入，但是另一方面，长远来看也能 带来城市清运量、最终填埋处理数量的变动，更多的实现资源化利用。未来整体 环卫体系工作可能或已经发生变化主要包括以下几点：

 

1.在国内经济不断发展的背景下，未来生活垃圾产量总体上会保持逐渐增多 的趋势，由此也使需要清运的总量增加；

2.由于实施强制性分类政策的影响，敦促居民实现垃圾源头减量，使得短时 间内各种清运量会减少，同时一些减量的要求也可能会带来长期的收益。

“从强制性的垃圾分类来讲，短时间垃圾总量会减少，大家觉得垃圾分类会 是一个政治任务，是额外的负担，自然而然会减少一些垃圾的排放，因为这样会 直接减少一些垃圾分类” --受访者 103，北京师范大学政府管理研究院研究员

3.其他垃圾（干垃圾）的清运量、处理量会减少。垃圾分类后，可回收物等 被单独回收处理，使得干垃圾清运量减少。以上海市静安区为例， 2019 年平均 每天干垃圾清运量减少了三分之一。

 

“原来我们每天要处理填埋的垃圾量是 1.6 万吨，进行分类可回收后现在的 填埋是 1.1 万吨，等于说 0.5 万吨是变成可回收的再生利用资源。” ---受访 者 202，上海静安区绿化市容局工作人员

 

4.由于垃圾源头减量、分类处理、循环利用等原因，垃圾循环使用的效率会 迅速增长，可回收的资源量会上升。

 

居民分类意识行为基础不足，依然需要外力补充

 

上海垃圾分类在长时间推广与强制性监督实施的条件下，整体取得了一定的 分类效果，以上结果的实现需要以居民的良好分类行为为基础。但是从目前全国 整体来看，垃圾分类仍处在初期，绝大多数居民分类的意识不足，行为不到位， 未形成垃圾分类投放的习惯。

 

首先，居民分类缺少垃圾分类的意识与作为垃圾分类主体的责任感，更多的 认为垃圾分类是政府部门、物业的责任。同时，由于缺少回报机制，也难以激发 居民分类的动力。

 

“我们城市的社区家庭和城市居民，在垃圾这个环节是付费者，不是一个既 得利益者，有没有分拣本身要付相同的费用，没有一个激励机制说分拣了，可以 减免你的垃圾费，甚至可以把分拣出来的垃圾，售卖的垃圾按照比例进行回报。 没有一个回报机制，很多人没有这个动力。” --受访者 103，北京师范大学政府管理研究院研究员

 

其次，居民分类行为未养成。万科公益基金会与零点有数 2018、2019 年的 “城市社区生活废弃物管理民众信心指数及意识行为研究”显示，目前国内垃圾 分类重点城市居民分类行为正确率整体仅在 40%左右。

 

 

在这种条件下，居民没能很好地在前端实现垃圾分类投放，那么，垃圾分类 政策目标的实现将大打折扣，城市在社区设施、垃圾清运与处理等环节的投入也 将失去作用，造成浪费。因此，一段时间内拾荒者仍然具有存在下去的可能性和 必要性，继续作为城市生活垃圾分类处理体系的补充。

 

“至少在当下，相当长的时间，中国人环保的意识，他本身没有价值的驱动 力去进行垃圾的分类，所以说一定会有拾荒者这样的专业人员对分散式的垃圾， 进行分散式的分拣和处理” ---受访者 103，北京师范大学政府管理研究院研 究员

 

三、政策对拾荒者影响有限，回收链条尚未断裂

 

从已有的各类政策文件，包括前文所述各地管理条例等来看，国家与各地方 对城市生活垃圾资源化回收利用总的要求是专业化、市场化、规范化、全民化； 对拾荒者、拾荒行为的要求仍是默认现状与，提出“规范化管理”，未有在生活 垃圾分类大背景下对各类拾荒者提出支持、帮助或取缔、禁止亦或发展管理等方 面的明确要求。

 

在拾荒者未来一段时间仍会继续存在的条件下，垃圾分类政策、 管理要求会给拾荒者的工作、生活带来不同程度的影响，也对以各类拾荒者为主 体的非正规处理体系造成一定影响。

 

目前情况看，受政策影响最大的人群是部分单一收入来源的捡拾类拾荒者， 其他类型的拾荒者所受影响有限，仍能正常运转回收，整体的回收体系链条尚未 发生断裂。

 

另外，这种影响的程度不能一概而论，还需看政策执行的具体要求与 执行、管理力度以及社会动员、政策铺垫的时间积累。 在实施垃圾分类前，社区居民生活垃圾混合丢弃至社区垃圾投放点（垃圾桶、 垃圾点等），其中部分可回收物被捡拾，或是由居民卖给回收类拾荒者，再出售 至非正规体系中的各类回收站点；其余垃圾由环卫统一进行清运。

 

 

而在垃圾分类政策的要求下，居民将各类垃圾分类投放至不同的垃圾桶内， 桶旁配有专门的垃圾分类监督管理员，分类后的社区生活垃圾有环卫分类清运； 同时设置社区再生资源回收点，居民可直接将可回收物投放或出售至回收点，换取积分等。

 

 

专职捡拾拾荒者受政策冲击较大

 

在这种条件下，收入来源单一的专职捡拾类拾荒者受到的影响最大，一方面 可能由于可回收物的单独投放而更方便捡拾，带来收入上的增加；但另一方面， 政府、环卫、社区人士等则指出了垃圾分类对他们的影响更可能是负面的：在实 行定时定点投放、有监督员监督的垃圾桶这里，环卫会按时收集，拾荒者没有机 会可以捡拾，或者受到严重的限制。某种程度来说，这种影响也是政策执行效果 好的体现。

 

随着未来生活垃圾分类的全面推进，捡拾类的拾荒者获取可回收物 “货源”难度加大，收入减少，抗风险能力下降。长此以往，个体捡拾拾荒者彻 底“失业”，整体上人数缩减甚至消失。

 

“不给你扔垃圾的这个时间段，垃圾箱是锁起来的，不能动的，等垃圾筒 开放的时候，指导员要说，我们在干活，你不能在这里捡，我觉得好像拾荒者比 以前少了点。” --受访者 101，上海某社区居委会工作人员

 

“就是成规模以后，就没有这种个体户的拾荒者了，因为他捡不到东西，” ---受访者 202，上海市静安区绿化市容局工作人员

 

回收类拾荒者受影响不明显

 

回收类的拾荒者可能因为回收资质等原因，以及社区资源回收点、回收公司 等的竞争而受到一些限制，但是总体的影响相对不明显，其中回收价格是一个比 较重要的因素，居民会因为价格因素依然选择出售给回收类的拾荒者。正如有拾 荒者研究专家提到，拾荒者由于自身的灵活性，对市场反应的灵敏性等因素，会 一直在垃圾分类环境的环境下占有废品回收的一席之地，并作为补充。

 

“这个没有影响，他该卖给谁就卖给谁，丢垃圾就丢垃圾” ---受访者 203， 上海回收拾荒者

 

“垃圾分类的只是为了一个环保，就减轻一些环卫工人的手续，这个不影响 我们，因为大部分老百姓还是想能挣点钱就挣点钱” “我觉得还是能赚的，除 非国家明令禁止收废品”---受访者 209，成都回收拾荒者

 

“小黄狗（智能回收设备）的话，就说投其他的那种我们不收的东西，比如 说像衣服之类的可能会多一些，但是像纸板、瓶子之类的那种可能也差不多，毕 竟我们这儿收的（价格）高一点。” ---受访者 208，成都回收拾荒者

 

此外，在政策的推进之下，回收类拾荒者也可能会有与社区资源回收体系融合的趋势。例如，北京部分社区已经允许原来的回收拾荒者在社区内定点回收， 成为社区废弃物回收的一个重要力量。

 

业余与兼职拾荒者更灵活，受政策影响可调节性强

 

从目前国内情况来看，以打零工+兼职拾荒的方式存在的兼职类拾荒者占很 大一部分，既具有时间上的灵活性又可以获得更多的收入。无论是社区保洁兼职 拾荒或其他零工兼职拾荒，这类拾荒者总体收入来源有较大弹性，即使受政策管 理因素的影响，一般也能够进行较好的调节，寻求其他工作方式。因此，兼职拾 荒者是整个非正规处理体系中最易“瓦解”的部分。

 

其中，社区保洁员是比较特 殊的一个群体，这一角色兼具了“正规体系”与“非正规体系”两部分角色，既 从事生活垃圾处理体系中社区收集环节上的垃圾桶清洁等工作，又能够利用工作 便利获取可回收物进行售卖。在实施垃圾分类后，也会成为两个体系重要的结合 点，承担社区垃圾分类责任与功能。

 

例如，上海已有保洁员开始从事垃圾分类工作：“这个垃圾分类，每天要多做几个小时的。垃圾分类还有一份工资，一千 多块。” ---受访者 111，上海保洁员，兼职回收废品

 

新冠疫情爆发阻碍拾荒行为

 

2020 年初，新型冠状病毒肺炎疫情席卷全球，给全世界人民带来巨大灾难。 国内疫情自 1 月中旬爆发，到 4 月以来逐渐平息。这期间各行各业都受到了严重 冲击。各个居民社区严格封闭管理，大量商业店铺关门停业。拾荒者被迫与“货 源”隔绝，拾荒工作不得不暂停。

 

一些省市还出台了规定明确禁止拾荒行为，四 川省住房城乡建设厅早在 2 月 14 日就发布了出台《关于进一步加强疫情防控期 间生活垃圾管理的通知》，通知规定新冠肺炎疫情防控期间严禁保洁、拾荒人员 翻拣生活垃圾，全面禁止翻拣生活垃圾等拾荒行为，加大对翻拣生活垃圾等拾荒 行为的劝导和查处力度；其余云南昆明市西山区、重庆市开州区、黑龙江漠河市 等地也都在 2 月中下旬发布了相关规定，并安排人员开展对拾荒者进行全面管理 排查，救助等工作。

 

根据访谈来看，拾荒者疫情期间都受到了较为明显的冲击。2 月份疫情最严 重时期，基本都无法出门拾荒，3 月起逐渐恢复。但是这段时间出门次数少，单次捡拾或回收的数量少，总体上获取可回收物品的总量普遍比平日减少 40-60% （受访者 110,113,116,117,118,214 等），也造成了收入上的大幅下降。

 

“疫情期间，门都不敢出。人家都不敢出门，你也收不到东西” --- 受访 者 115，深圳兼职拾荒者

 

除了回收端，售卖端也会受到不同程度的影响。不少拾荒者在恢复拾荒后遇 到回收站不开门，无法售卖废品的问题。据拾荒者们介绍，因疫情与过年两方面 原因，周围的废品回收站也都停业至少有一个月，还有部分直至 4 月仍未营业， 也有倒闭的情况存在。而面对售卖难的情况，拾荒者们只能选择去较远的地方卖 或是将物品暂时存放。

 

由此，还会引发与城管、社区的矛盾。据新闻报道，2 月 28 日，天津市一拾荒老人遭“暴力执法”，街道综合执法与物业公司联合清理彰 武楼小区堆放杂物时，物业公司人员与老人发生肢体冲突，老人被推倒在地。11 访谈中同样有拾荒者提起自己的经历，在疫情期间收取了两个月的东西，因没有 及时卖掉而被居委会收走，白忙一场。

 

“那些东西还被居委会没收了，给我拉走了，搭着工夫，饭钱都没回来” - -受访者 204，上海回收拾荒者

 

总体来看，与前文受垃圾分类的影响相似，只靠拾荒为单一收入的拾荒者的 抗风险能力最弱，特别是居无定所的流浪者。在防疫管理之下，城市公园封闭， 桥下管控，导致很多拾荒者会露宿街头，成为在疫情下的城市中最弱势的人群； 回收类拾荒者的日常收入在 100-200 每天，与当地居民平均收入水平相差不多。 平时受季节、回收行情价格等因素影响波动较大，相比之下本次疫情导致短期内 收入降低或暂时失去收入，没有带来彻底性的打击。

 

从事回收年头较长的回收类拾荒者，可以凭借多年的积累，渡过难关；各类兼职拾荒者依靠兼职+拾荒保证 收入，基本维持生活。 疫情给拾荒者带来的困难是一时的，同时政策目前也未对拾荒者及其回收链 体系造成严重打击。但长期过后，随着垃圾分类管理逐渐推进深化，各种影响可 能会慢慢显现，加之各类不确定因素的影响，拾荒者们也需要更合理的应对办法， 需要社会的关注。

 

第三部分 拾荒者未来发展路径探析

 

综合前文，项目组认为：目前强制垃圾分类管理政策整体上对拾荒者可以说 是“默认现状”和“忽视改进”。分析其原因，可能有以下几方面：

 

1.国内城市尚未建立起完善有效的资源回收体系，大量可回收的废弃物无处 安放，必须仍然要以来拾荒者进行处理；

2.拾荒者在城市中的存在利大于弊，减轻了废弃物处理、可回收物回收的负 担，如果进行整治调整，需要大量各类投入；

3.强制分类仍处在初期，未在国内广泛实行，仍有很长的发展道路，且拾荒 者管理难度大，政策设计尚难以单独顾及这一群体；

4.期待政策影响下拾荒者自然消亡，等等。 然而，在目前城市生活垃圾处理体系转型的关键时期，无论是拾荒者长期存 在，还是拾荒者及其非正规处理体系萎缩造成正规体系功能的削弱，我们都应将 拾荒者纳入政策考虑范围内，尝试借助拾荒者力量补充正规体系，实现拾荒者“非 正规处理体系”与正规处理体系的良性互动，使拾荒者有序参与到生活垃圾处理、 废品回收环节中，促进我国城市生活垃圾处理体系，特别是资源回收体系的积极发展。

 

提出这一观点主要出于两方面原因。如前文所述，一方面，拾荒者是一类劳 动者，他们凭劳动赚取生计来源，客观上也起到润滑城市卫生的作用。在城市现 代化进程中，特别是垃圾分类政策实施背景下，依然构成城市生活垃圾处理的重 要力量，属于城市运转不可缺的一部分，也是国家建设生态文明道路中一支不显 眼却长久发挥微薄作用的存在。另一方面，不可忽视的是，由于所从事行业的特 点，这类群体长期处于被忽视、被边缘化甚至有时被污名化的境地，成为实际上 的社会弱势群体。

 

如何客观认识他们在城市卫生管理中的作用、如何正视这类群 体的贡献和局限、是否愿意从城市卫生治理政策设计角度积极推进纳入对这支力 量的有效管理、是否能够为社会弱势群体提供劳动和工作机会，不仅仅是垃圾管 理部门的业务范围，也是对政府执政能力的考验。 面对拾荒者未来能够如何发展的议题，可以参考借鉴国内外已有的先进经验。

 

一、国际政策视野

 

在废弃物资源回收方面，德国与巴西经验在世界上领先，二者形式完全不同， 但有各自的特点，也很好的适应了本国国情。

 

德国包装废弃物回收的“二元回收系统”

 

德国在废弃物回收方面的经验做法在国际上领先。最为典型的模式是通过 “二元回收系统”对包装废弃物回收。整体来看，是一种有效的市场主导，政府监督的模式。

 

这一模式起源于德国《包装废弃物管理方法》的规定，要求生产商和经销商 有义务在产品消费后无偿回收并重新使用或进行材料利用。在这个规定下，为了 减少各自建立回收系统的巨大负担，德国零售业、消费品和包装业的 95 家公司 自发组建了绿点公司, 并以此为基础打造了一个专业的，包括生产商、经销商、 绿点公司、废物回收公司、废物处理公司等主体的“二元回收系统”, 其中绿点 公司是核心，以一种私营股份制、非盈利的组织存在，主要功能便是帮助生产商 和经销商履行其产品包装废弃物的回收利用义务并完成回收率指标, 是目前德国唯一依据包装条例专门从事包装废弃物收集、分选和再利用的全国性政策执行 和协调机构。

 

这个模式运行方式是，生产者和经销商通过向绿点公司付费将包装废弃物的 回收利用工作委托给绿点公司，绿点公司选择符合要求的废物回收公司育废物利 用公司将回收工作委托。共同构成“生产企业、经销商---绿点公司---回收公司” 的回收体系，绿点公司起到协调组织的职能。

 

在实际回收操作中，需要由居民分 类投放包装物至指定的垃圾桶内, 由绿点公司签约的专业回收企业收集、运输、 分类后送往再生工厂, 最后出售给包装产品制造商。整体的过程中绿点公司的回 收行为受法律认可，并接受地方政府的严格监督。并根据地方政府设定的回收指 标判断是否履行好回收义务，同时要定期向地方政府提交回收报告。

 

 

这种市场主导的模式对其他国家都有很好的参考意义，全国管理形式统一， 积极发挥市场作用，充分调动了各个相关主体的责任。但是对于像我国这样一些 国土面积庞大、人口众多，市场覆盖度不完全，发展有限的发展中国家来说，统 一管理实现难度将会比较大，同时也需要大量的持续财力投入，经济压力较大。

 

另外这种模式中没有涉及体系外的拾荒者角色，全程市场化与社会化运行，从我 国目前实际情况来看，难以短时间内实现体系的转变建立。大量现有的拾荒者如 何转型安置，不同城市如何建立符合自身人口数理与经济发展水平的处理系统、 如何管理监督，城市财政能否支撑起系统的长效运转等问题，都是政府及其他相 应主体必须加以考虑的。

 

巴西以“赛普利”为中心的拾荒者合作社模式

 

巴西以“赛普利”为中心的拾荒者合作社模式是一种社会主导的废弃物回收 管理模式。巴西于 1992 年成立了一家“包装再生利用促进协会”（简称“赛普 利”）。“赛普利” 由 28 家私营企业出资成立，旨在建立一个平行于政府环卫 部门的垃圾回收体系，帮助政府提高垃圾回收率。基于巴西大城市失业问题严重、 存在大量拾者这一现状，“赛普利”采取了拾荒者合作社的运作模式，由政府提 供免费场地，非政府组织赞助设备， 企业提供垃圾分类培训， 由“赛普利”将 拾荒者组织起来成立合作社。市政环卫部门无偿地把收集来的干垃圾运送到合作 社，由拾荒者在合作社的回收场流水线上将各种干垃圾分门别类、压缩打包，然 后按类别卖给在合作社登记的不同的回收厂家。其中赛普利是主要的协调机构， 负责协调政府、合作社以及下游企业之间的关系，整合各类回收力量（如拾荒者 和下游企业）以及宣传和号召居民参与垃圾分类；强调居民和政府的责任，居民 需缴纳垃圾税以及对生活垃圾进行粗分类；政府须对垃圾进行收集并无偿运往合 作社以及向合作社提供场所以及车辆等部分设施。

 

 

这种模式相对比较容易操作，政府监管的难度和成本较低，与巴西人口众多， 城市人口失业现象严重，劳动力资源丰富，居民垃圾分类意识不足等国情相适应。 提高了可回收物的回收效率，也解决了巴西大量的拾荒者就业问题，缓解社会问 题，同时政府与非政府组织为拾荒者提供了帮助与指导，提高了拾荒者的归属感。 但也存在上游企业参与不足，整体治理效果不足的问题。

 

此外，除了必要的法律 基础外，市场导向未被突出，公益导向则较为明显。

 

对德国与巴西两种回收模式的对比如下：

 

我国城市拾荒者现状与巴西之前的情况有一定相似性，数量众多，分布散乱。 巴西的拾荒者管理模式是经过一定组织协调，由社会组织主导，将城市中分散的 拾荒者整合起来统一培训管理，共同进行垃圾分拣、资源回收。以往亦有许多研究者对巴西赛普利模式进行过探讨，都给予了正向的评价，并认为该模式值得我国借鉴。

 

整合起来，其与我国现状的契合度包括以下几方面：

 

1.该模式中提供的岗位大都是劳动力密集型岗位，不要求劳动者掌握一些复 杂的技术，与我国劳动力市场较为贴近；

2. 该模式中居民只要求将垃圾分为干垃圾和湿垃圾，而后再由拾荒者对干 垃圾进行分类，在我国垃圾分类推进初期更符合居民习惯，更容易被接受；

3. 该模式可以在解决治安问题的同时缓解一定就业压力；

4.该模式无需高技术、高财力的投入，更适合发展中国家。

 

总的来说，巴西的模式与我国目前的情况相比，更具有规范性与整合性。同 时，也更能够与我国国情相适应，可能是我国拾荒者未来管理时重要的参考方向。

 

二、国内政策尝试

 

从对各类人员的访谈中，发现了目前国内部分城市已有一些关于拾荒者管理 与发展的经验。上海作为最早、最全面推广强制性垃圾分类的城市，在废弃物回 收与拾荒者管理方面也处在领先水平上。

 

上海实行垃圾分类以后，很多小区有第 三方的公司进行定点回收，可能会有政府参与及投入，在每个小区设点。现场还 有志愿者进行协助。 上海静安区拾荒者管理是一个典型的案例。作为上海垃圾分类最早一批示范 区的静安区，自 2011 年便开始进行垃圾分类工作，也逐渐开始对零散的拾荒者 的分流管理。

 

一方面将拾荒者介绍至街道、居委，从事一些登记等工作，这些工 作稳定轻松有保障，但收入不一定高；也有一些拾荒者担任了垃圾分类专管员， 在小区内教居民如何进行分类，帮助进行绿色账户积分等。这种形式对政府管理 来说事半功倍，起到较好的效果。 “因为当时说这个岗位也是特别缺人，拾荒者正好能填充进来，跟你他们的 老本行是有关联的，那你继续做下来也是比较顺，然后政府可能就是又不需要投 入太大的精力去再做培训，也觉得很省心。一举两得，事半功倍。”

 

另一方面，前期有人围绕废品回收进行创业，采用承包门面，将周围的拾荒 者集中起来，成立拾荒者队伍进行系统化管理，整编后的拾荒者每月有一定的基 本工资，专门从事回收。后来受到政府重视与支持，进行复制推广，在区内其他 街道也开展类似的做法，帮助寻找地点、提供资金，开设更多的门面，以一种类 似政府购买服务的方式，将区内拾荒者实现全面正规化整编，在街道登记并缴纳 社保，有从业执照且不会被城管查处。

 

经过这段时间的整治，目前静安区已经没 有游散在街道上、个体户的零散的拾荒者了。这种模式中有时会遇到工作懈怠的 问题，静安区对此也设置了一些考核机制，比如进行季度考核排名，排在前面的 会有一些额外的一些奖金，而连续几个月考核差，则考虑不再继续签约。 这种模式能够很好地适应静安区的废弃物管理环境，给当地政府管理与拾荒 者正规化发展都带来了便利。

 

今后其他城市也可从中取经，尝试类似办法，结合 当地情况，推进拾荒者整合。目前来看，可以先选取合适试点，将经验推广并合 理改进，以适应各地不同的情况。

 

三、拾荒者未来发展探析

总体来看，基于前文所述国内外管理模式经验中，我们可借鉴如下宝贵经验。

 

首先，需制定严格的法律法规与政策, 作为垃圾回收利用产业运行的基础和 保障。其中更需要明确垃圾分类、可回收物回收的责任主体，提高居民及其他各 方主体的责任意识；

 

其次要建立适合我国国情的垃圾回收利用产业的组织形式和运行方式，如对分散的拾荒者力量进行因时因地的整合，寻找最合适的管理模式；

 

再有，应充分发挥政府、市场与社会的力量，相互配合协作，共同改善废弃物回 收体系与拾荒者生活环境。 具体来看，如前文所述，由于国内绝大部分城市在目前一段时间内无法实现 完全的精准分类与可回收物回收利用，城市废弃物处理体系维持“正规”与“非 正规”可回收物的回收处理很大程度上仍然要依赖于各类拾荒者，很长一段时间 内拾荒者人群依然可能大量存在，因此，如何遍布城市、个体化的拾荒者规范化 管理可能会是我们最需要考虑的问题。

 

根据前述国际案例，未来可以尝试借鉴巴 西经验，采用合作社、团队化的方式将拾荒者整编。同时考虑我国社会体制，政 府与市场、社会的互动与分工等情况，国内拾荒者整合规划前期更适合由政府牵 头主导，社会与市场力量辅助，随可逐渐向社会化、市场化发展。至于具体形式， 还需要根据国内各地城市发展水平而定。

 

此外，从更长远打算来看，也应逐渐 将各类生产企业纳入整个回收体系中，发挥企业社会责任，源头减少包装物等废 弃物产生，并自主进行回收再利用，逐渐替代拾荒者作用。 另外，通过前期对各类文献、新闻报道、国内外经验以及国内垃圾分类政策 与拾荒者发展现状的梳理总结，国内拾荒者未来发展可能包括

 

（1）进入城市正 规垃圾分类处理体系，从事政府主导的垃圾分类、处理等工作；

（2）以市场化、 或社会化的形式进行整编、规范化管理，加入正规处理体系；

（3）经规范化管 理后继续从事非正规体系中的拾荒、回收工作，作为正规体系的补充；

（4）退 出拾荒、废品回收行业，转行或回老家。在本次研究访谈中，专家与其他相关主 体围绕垃圾分类政策背景下拾荒者未来正规化发展提出了各自的看法与观点，拾 荒者也针对自己的未来生活发展提出了想法与意见。 经过对各类材料的综合汇总，各种发展可能性的评判情况如下：

 

 

小结

 

从以上评判来看，无论是哪种方式，都有一定可能性，同时也会各自存在利 弊，且拾荒者们也会有不同的想法。除退出、转行、回老家外，其余方式中拾荒 者们仍然从事着废品回收处理相关的工作，与城市垃圾处理体系紧密关联。

 

短期来看，拾荒者适合经规范化管理后继续从事非正规体系中的拾荒、回收工作，作为正规体系的补充；长期来看，多数相关主体认可将拾荒者纳入到正规体系中的做法，无论是以政府主导还是社会或市场力量主导，结果都是促进了城市废弃物 处理体系正规化与非正规化的融合发展，实现拾荒者的转型。这种转型应满足以 下目标：

 

一、对拾荒者进行垃圾分类相关培训，使其在不耽误其拾荒、回收等主职的 发挥的同时，能够替代正规处理体系中社区垃圾分类监督员、指导员等额外新增 力量的作用，以减少财政投入；

 

二、逐渐将拾荒者推向市场化、社会化，以独立成为生活垃圾处理的第三方 或被已有第三方企业等收编，避免阻碍第三方力量发挥。

 

我国拾荒者数量庞大，无论是参考其他国家经验、国内已有成功经验或探索 新的管理机制，拾荒者未来发展都离不开政府与其他主体协调合作。

 

政府政策层面上，应逐步清晰树立将拾荒者逐渐纳入规范化管理的意识，但不应简单“一刀 切”清理取缔，应从政策设计上给予关注考虑，正视拾荒者群体，设计相应的与 正规机制衔接和退出步骤，逐渐促进二者的良性互动与融合。

 

这不仅关系着拾荒 者群体的生存发展，也关系到国内城市废弃物处理“非正规”体系与正规体系的 互动方式，以及整体处理体系的转变完善。同时，也是优化人居环境、打造和谐 生活环境的重要环节，对促进城市生态文明建设也具有重要价值和意义。